财税改革要解决的是公共资源的获取和运用

搜狐财经：我们看到您主持的“博源”关于《价、财、税配套改革——应对“新时期”挑战的政策选择》的课题报告，其中提出了十二项改革建议。能否介绍一下这个课题的总体设想？

秦晓：改革的总体目标是推进市场化进程，这涉及政府功能转变和市场制度安排。价格是市场的第一要义，如果价格是管制的，是由政府定的，就不是市场经济。价格错了，资源配置就会扭曲。

三十多年的改革之后，商品市场的价格改革已基本完成，但是能源、矿产资源、土地、劳动力、资本等要素市场价格改革还不到位，这其中资本价格就是汇率和利率。当下改革的一个重要内容就是把价格改革从商品市场推到要素市场。

财政和税收是公共资源，应主要用于提供公共产品、调节社会收入分配、调控市场周波。财政改革要解决好四个问题：第一，财政和社会的关系，设立预算法，建立透明的、全口径的财政预算，控制政府行政消费，增加财政对改善民生的支出；第二，财政和市场的关系，调节现有的税种和税率，减少、规范各种费用征收，降低“宏观税负”，同时适时推出社保税、房产税、环保税、提高资源税率；第三，中央和地方的财政关系，根据属性和特征调整中央与地方税收收入和支出责任，使收入与支出平衡，同时解决地方政府“土地财政”问题；第四，财政可持续性，一是控制政府公共债务和赤字，二是社保、医保、环境等公共品的保障都是制度化的，从国家资产负债表可以看出财政的隐性债务有多大，因而要考虑长远、以丰补缺，保持财政的可持续性。

地方债是近忧，社保、医保是远虑

搜狐财经：很多学者非常关注国家资产负债表以及相关问题，这张资产负债表可以给我们最直接的指导意义是什么？它能在哪些方面对经济转型带来实际帮助？

秦晓：我们现在还没有官方的国家资产负债表，财政预算只是当年的收支账，或称现金流量表，它不能反映资产和负债状况。国家资产负债表一方面可以揭示财政的资源，如矿藏、土地、国企等，另一方面可以计算出财政未来的潜在债务，比如社保、医保、环保的欠账。这些问题是隐性的、长远的，但应从当下做起，如国企改革与国有资本的重新配置，环保投入、社保、医保的改革等，到问题冒出来再做成本就会更大。这就是国家资产负债表对当下改革的促进作用，弄清了家底有利于财政的长远平衡和可持续。

搜狐财经：很多学者认为中国编制这样一个国家资产负债表的话，其中表内最大的问题可能来源于地方债，您怎么看？

秦晓：地方债是短期的问题，而国家资产负债表揭示的是中长期问题。从短期看，地方债如果不加控制，继续膨胀，也是不小的问题。现在的地方债规模主要由两块构成，一是“地方政府融资平台”，大约9.4万亿，还有另外的两三万亿“城投债”。我认为地方债整体规模已经控制住了，但需要一段时间来消化。今后应允许合格地方政府进入债券市场，通过市场来约束。国家资产负债表揭示的是长期的、潜在的政府债务，根据我们测算，从量上讲第一是社保，第二是医保，第三是环境，前两个问题与人口老化相关，第三个问题是偏离科学发展观产生的成本。

要素价格和汇率市场化改革可以同步进行

搜狐财经：在要素价格市场化改革上，诸如矿产、能源、水电等价格的放开，目前碰到最大的难题是什么？

秦晓：政府要判断改革的成本和风险。进行改革的话，社会、企业能不能承受，财政能不能承受？我们的课题报告通过测算认为价财税配套改革有利于提高经济效益，改革的成本是可以承受的，风险是可控的。模拟分析显示，这些改革在三年内对GDP的增长的影响基本为中性，一些部门行业所受的冲击基本可为其他行业的受益所对冲。

搜狐财经：您之前主张先要素价格市场化，再实施人民币汇率市场化。要素价格解除管制和人民币汇率自由浮动有什么冲突吗？

秦晓：我曾有这样的观点，因为要素价格没有理顺，就无法知道汇率的均衡点在哪里。以贸易顺差为例，人民币长期低估是一个因素，但导致顺差的原因还有很多，要素价格管制也是一个，比如电、能源、油价格是管制的，这些对顺差有多大贡献就不知道。要素价格先市场化，就容易测算汇率改革需要改多大幅度，能不能承受。但是到了今天，人民币汇率也接近市场均衡点，要素价格的市场化改革也在进行中，因此要素价格和汇率的市场化改革基本可以同步。

搜狐财经：央行最近称将择机推出存款保险制度，这也符合您的改革建议。这一举措对利率市场化改革的影响会有多大？对银行业会有怎样的冲击？您认为，存款保险制度年内会不会推出？

秦晓：利率市场化从短期看对银行业会有冲击，从长远看会促进银行业收益模式的转型，实际上有很多银行已经开始转型了。改革要得到民众的支持，就要给民众一个安全感。存款保险制度就可以起到这个作用。对于具体的实施细节和时间表我不判断，我只建议应该做什么事情。

财政投入民生领域的比例要大幅提高

搜狐财经：近期很多学者都在关注《预算法》的修改。复旦大学韦森教授提出，应该限制政府的征税权，并制衡政府的财政收入和支出权力。您认同这个观点吗？

秦晓：政府的财政需要约束和监督，《预算法》为约束和监督提供法律支持。

搜狐财经：财政方面，像您刚才说到社保、医保、医疗、教育、环保等民生领域的支出比例，我们看到这两年一直在增加。对于这些投入的效率，您如何评价？

秦晓：投入效率是一个问题，但首先是投入比例。公共财政的钱应主要投到民生方面，什么能代表民生呢？国际上还没有这个统计概念。社会治安是不是民生？住房是不是民生？我在测算评价中选了四项，就是社保、医保、住房、教育，并抽取同等人均收入的国家样本做了比较，同等人均收入国家占比都是50%以上，而我们是这四项的投入仅占财政支出5%。我觉得这个比例低了，而且这其中还有一个原因是这两年加大了廉租房的建设，否则还不到5%。如果将改善一次分配差距的钱再去搞重化工投资，就会造成新一轮的资本和劳动力收入分配的差距，形成二次分配的逆向调节。财政支出的效率肯定大有文章可做的，公共事业不一定要政府直接去做，也可以通过外包，让市场来做。

房产税应该征，但前提是不能重复征税

搜狐财经：在您看来，中国的宏观税负高不高？很多学者呼吁要结构性减税，您有什么看法？

秦晓：宏观税负指的是税负的总量水平，而结构性减税指的某些产业税种、税率的调整。据测算，中国的宏观税负达到5%（分子是政府收入，分母是GDP），高于发展中国家的平均水平，这说明我们税负还是太高了。而税负高，主要是在各种“费”的征收。降低宏观税负，首先应从规范、清理各种“费”入手。“税”的部分，有些税种的税率也有降的空间，此外还可以进行结构性减税。

搜狐财经：您之前曾说，对三年内依靠房地产税来全面解决地产泡沫问题不能寄予太大希望。那么，房产税到底应不应该征收，又应该如何征收？

秦晓：应该征，发达经济体都是征的。但是征房产税就不应再收一次性的土地出让金，不能重复征收，房产税的用途除了补偿土地费用外，主要应用于社区环境改善。

超脱利益的“改革委员会”才能推动改革

搜狐财经：您曾经建议设立一个超越部门利益的“改革委员会”，来负责改革的总体设计并监督执行，以克服部门利益对改革的掣肘。这是为什么？

秦晓：此轮经济改革方案将在年底召开的三中全会上提出，目前中财办主导这项工作，方案形成后的实施、监督和持续推进应由政府负责。从体制上讲需要一个常设的、超越部门利益的机构来承担此项工作。基于这个考虑，我们在研究报告中提设立一个负责改革的机构，这个机构应有一定的行政权威和研究、规划能力，同时也具有汇集社会资源功能。

在合适的场合，讲合适的问题

搜狐财经：很多人对于您的经历认识是，从官场到商界，又到启蒙的呼唤者。在这个转变过程中，您对于政府和市场关系的认识经历了哪些变化？是哪些事情影响了您的这种认识变化？

秦晓：我想每个人都要扮演多种角色，我当政府官员并不意味着我不是一个独立的思考者，我做国企领导并不意味着我不是一个学者。但不能以学者身份做国企，不能以国企身份做学者，应能分清不同身份所应扮演的不同角色。时代需要精英、民众和政治家的互动，精英该做一些超越他自己职业的事情，要关心社会的进步，关注社会的公平、正义。

谈到认识的变化，一开始我也是比较主张“威权政府”的，受到日本、韩国、中国台湾这样的东亚模式的影响，但在亚洲金融风暴之后开始反思。我们国家在相当长一段时间学习日本的经验，“东亚模式”或“发展主义政府”的特征是政府对经济活动的主导，如产业政策、税收政策和汇率、利率的管制，中国政府实际上比他们做得还要多，除了上述方面，还控制国有企业、管制价格、行政审批，这些他们都没有。

总体讲政府主导经济会产生一些内生的问题，第一，市场化程度不够，需要政府来推动市场化，解除制度障碍。当市场已经发育起来，政府是不是应该回归它自己的角色，看来很难做到的，因为在这个过程中会形成利益集团。第二，只要管制价格就会造成资源配置扭曲，效益损失。第三，政府直接主导经济活动，一定会造成官商勾结，形成寻租、腐败。这些问题也正是中国当下面临的、需要改革的问题。

（采访时间：01年6月）（未完待续）